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《宁夏回族自治区农村公路条例》解读

时间:2017-11-30 00:00

 
 
 

 原文来自宁夏回族自治区交通运输厅,网址

   2017年9月28日,自治区人大十一届常委会第三十三次会议审议通过了《宁夏回族自治区农村公路条例》(以下简称《条例》),将于2017年11月1日起正式施行。这是自治区第一部专门调整农村公路法律关系的地方法规。为便于社会各界更好理解《条例》的立法精神,更好贯彻执行《条例》的相关内容,自治区交通运输厅就《条例》的出台背景、立法过程、主要内容进行解读。

  一、出台背景及制定的必要性

  近年来,自治区党委、政府高度重视农村公路在社会主义新农村建设中的地位和作用,农村公路发展成果显著。“十二五”期间,全区新增农村公路8700公里,较“十一五”末增长50%。截至2016年末,全区农村公路达2.5万公里,占全区公路总里程的74%,大部分行政村通沥青水泥路,农村交通条件大幅改善,促进了农村经济社会事业的发展。农村公路已经成为自治区综合交通运输体系的重要组成部分,是农村重要的公益性基础设施,是保障农民生产生活的基本条件。但在快速发展过程中也还存在一些问题:一是农村公路的建设、管理、养护的任务日益繁重,路面养护、路产路权保障、路域环境治理、路网结构优化等基础工作亟待加强;二是农村公路的事权和财权的划分不够科学,建设、管理和养护的体制机制尚不健全;三是农村公路建设、管理和养护资金筹措困难,资金来源不稳定,资金缺口较大;四是农村公路特别是村道上损坏、污染、占用以及超载超限等违法现象时有发生;五是农村公路的运营缺乏制度规范。这些问题与习近平总书记关于“建好、管好、护好、运营好”农村公路的要求有很大差距。这些问题的解决,迫切需要农村公路加快立法进程。

  目前国家和自治区层面关于农村公路没有专门的法律和行政法规。《中华人民共和国公路法》1998年1月1日实施,分别于1999年、2004年、2009年和2016年修改了四次,国务院《公路安全保护条例》于2011年实施。这些法律和行政法规中涉及农村公路的条款,一方面存在许多空白要求地方法规立法填补,例如村道规划的编制和审批没有法律、行政法规规范;另一方面在操作上很难实施,例如乡、镇人民政府管理乡道、村道的法律地位,《公路安全保护条例》只规定了“参照”两个字等。自治区人大常委会2006年9月27日通过的《宁夏回族自治区收费公路管理条例》、去年新修订的《宁夏回族自治区公路路政管理条例》,也没有对农村公路发展的问题进行专门界定。

  为此,自治区人大常委会、自治区人民政府组织起草了《条例》,对农村公路的责任主体、规划建设、公路养护、路政管理、公路运营、资金筹集与管理、法律责任等进行了规定。《条例》的颁布实施,标志着自治区已经构建起了完备的农村公路法规体系框架,将极大促进“四好”农村公路建设,为服务“三农”经济,为全面建成小康社会建设,发挥积极作用。

  二、立法过程

  《条例》起草工作按照“人大全程指导,政府和部门起草草案,专家论证咨询,群众广泛参与”的总体思路开展。自治区交通运输厅以课题研究形式委托银河赌博网管理干部学院法律专家团队对农村公路立法进行课题研究。课题组一是通过对农村公路情况全面普查,进一步摸清公路现状及存在的问题;二是通过深入调研,在银川、固原、吴忠等十几个市县召开座谈会,深入到村镇广泛征求意见,进一步摸清农村公路发展对法律法规的需求;三是认真分析国家、其他省市公路立法,借鉴吉林、云南、安徽等省区立法经验的基础上,对重点问题进行论证,深入研究、寻找对策;四是开门立法,征求自治区发改委、财政厅、公安厅等相关厅局和各市、县(区)、有关基层管理单位以及部分政协委员的意见,同时通过网站公开征求社会各方面的意见,并邀请自治区有关部门负责人、人大法工委和熟悉农村公路建设、规划、养护和管理等方面的专家,召开了专家论证会。按照立法调研、需求分析、框架设计、拟定条文、征求意见、协调修改的步骤开展立法工作。

  三、主要内容和创新点

  《条例》共8章39条,即:第一章总则、第二章规划与建设、第三章公路养护、第四章路政管理、第五章公路运营、第六章资金筹集与管理、第七章法律责任、第八章附则。主要内容和创新点为:

  (一)明确了适用范围

  《条例》第二条明确规定了《条例》的适用范围为:“自治区行政区域内农村公路的规划、建设、养护、管理和运营,适用本条例。”这里的农村公路是指纳入农村公路规划,并按照公路建设技术标准修建的县道、乡道、村道及其附属设施,包括农村公路的桥梁、隧道和渡口。在第八章附则第三十八条中对县道、乡道、村道和附属设施进行了界定。

  (二)明确并理顺了农村公路管理体制

  国家立法中县道的规划与建设、养护、保护体制是明确的,但乡道、村道管理体制不明确。国发〔2005〕49号《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》提出了“县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体,其交通主管部门具体负责管理养护工作。县级人民政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作,拟订公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施,组织养护工程的招投标和发包工作,对养护质量进行检查验收,负责公路路政管理和路权路产保护。”的要求,结合宁夏农村公路发展实际,《条例》用地方法规明确了县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理和运营的责任主体;明确了各级交通运输主管部门在农村公路工作中的职责分工,形成了县、乡、村三级农村公路管理养护体系,厘清了管养责任范围。进一步强化了政府在农村公路建设中的主导责任,从法规层面实现了农村公路建设由行业行为向政府行为的转变。

  《条例》明确规定:我区农村公路规划、建设、养护、管理和运营的责任主体是县级人民政府。乡(镇)人民政府在县级人民政府确定的职责范围内,负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护和管理工作。自治区和设区的市人民政府交通运输主管部门是农村公路工作的行业主管部门,依据职责做好农村公路的建设、养护和管理工作,加强对农村公路建设、养护和管理的监督考核和指导。县级人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内的农村公路工作,其所属的公路管理机构具体承担农村公路管理和养护工作。

  (三)推进了农村公路养护改革

  保障农村公路更好地服务于新农村建设,关键在于管理养护。为适应经济社会发展和进一步简政放权、提升政府效能、转变管理方式的总体趋势要求,实行农村公路管养分离。《条例》明确规定:“县、乡(镇)人民政府可以通过政府购买服务,引入专业企业、社会资本养护农村公路”推行养护工程市场化模式,农村公路养护工程逐步采取向社会招投标的方式,同时可实行建设、改造和养护一体化招标确定养护单位,也可以采取分段承包、定额包干等方式进行养护。

  (四)探索了农村公路运营

  党的十八大以来,习近平总书记多次就农村公路发展作出重要指示,要求进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好。在规范农村公路建设、规划、养护和管理的基础上,《条例》第五章专设“公路运营”一章,规定了农村公路运营的相关内容。这既是《条例》遵循国家对农村公路发展的新要求,也是本次《条例》在全国地方立法的创新。《条例》明确了农村公路运营应当坚持城乡统筹、以城带乡、城乡一体、客货并举、运邮结合的原则,规定农村公路运营应当执行国家标准、行业标准和地方标准。鼓励有条件的地区将农村公路建设与产业园区、乡村旅游等进行一体化建设和开发,鼓励单位和个人按照国家相关规定投资农村旅游公路服务设施建设,鼓励农村客货运站点开展快递业务,提出农村物流场站设施信息系统建设应与农村公路规划建设相互衔接,逐步实现“多站合一、资源共享”。

  (五)稳定和扩大了农村公路筹资渠道

  国发〔2005〕49号《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》要求:“建立健全以政府投入为主的稳定的养护资金渠道”,“地方各级人民政府应当根据农村公路养护的实际需要,统筹本级财政预算,安排必要的财政资金,保证农村公路正常养护”。按照国家和其他省市关于农村公路建设养护资金来源的现行政策规定,借鉴各地资金筹措方面好的做法和经验,《条例》明确规定建立政府投入为主、多渠道筹资为辅的资金筹集措施机制,县以上人民政府应当将农村公路规划、建设、养护和管理所需经费列入本级财政预算。允许以出让公路冠名权、广告权、路域资源开发权、绿化经营权等方式筹集资金;建立了长效稳定的农村公路建设养护管理资金投入机制。

  (六)填补了上位法空白,促进了法律行政法规的落地

  《条例》明确农村公路建设项目应当按照国家有关法律、法规和规定实行招投标制度、工程竣工验收制度、和农村公路建设质量缺陷责任制度、工程档案制度。

  《条例》填补了上位法中村道命名和编号的空白。《条例》第十条“县道、乡道的命名和编号,由自治区人民政府交通运输主管部门按照国家有关规定确定。村道的命名和编号,由县级人民政府交通运输主管部门按照自治区人民政府交通运输主管部门的有关规定确定。”

  《条例》建立农村公路登记制度。《条例》第二十条规定:县级人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构应当对农村公路、公路用地和公路附属设施进行调查核实、登记造册,逐步建立农村公路基础数据库和电子地图。农村公路属性不得擅自变更;确需变更的,应当依法办理变更手续。

  《条例》强化了村道路政管理职责。明确了农村公路用地和建筑控制区范围以及涉路施工的具体规定,加强了农村公路的超限治理。规定了侵占、损坏村道等违法行为的处罚措施。

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